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n°367 - 15 avril 2008
Rubrique Edition Droit animée par aucun responsable. Postulez !

L’égalité devant le service public

Un principe à respecter mais une application souple

Depuis le début du 20ème siècle, depuis son apparition, la notion de service public n’a cessé d'évoluer. La distinction SPA / SPIC (Service Public administratif / Service Public industriel et commercial) est apparue, l’intervention de l’Etat dans le domaine privé a fluctué et nombre de critères permettant de le déterminer se sont dégagés. Il reste que la notion de service public s’avère bien souvent supérieure à celle de puissance publique et surtout ce qui nous intéresse dans notre sujet l’égalité est toujours une des lois du service public.

Le professeur Roland a posé ce qu’il appelle les lois du service public. La doctrine actuelle s’accorde à dire que toutes ses règles s’imposent encore aujourd’hui à l’ensemble des services publics. Malgré des divergences terminologiques et de contenu ces lois correspondent aux principes de continuité, d’adaptation et d’égalité.

Le dernier pierre angulaire du service public, principe décliné à l'infini de manière à assurerr la continuité du service, à fait l'office d'un âpre discussion doctrinale et un long débat jurisprudentiel sur sa signification.

Néanmoins, nul ne rejette l'idée que comme les autres principes il s'impose à tout les interlocuteurs du service public. Les agents publicc peuvent par exemple s'en prévaloir pour se voir appliquer des réponses identiques à des situations identiques : Conseil d'Etat Assemblée 28 Mai 1954 Barel.

« Considérant que, s'il appartient au secrétaire d'Etat, chargé par les textes précités d'arrêter la liste des candidats admis à concourir, d'apprécier, dans l'intérêt du service, si les candidats présentent les garanties requises pour l'exercice des fonctions auxquelles donnent accès les études poursuivies à l'Ecole nationale d'administration et s'il peut, à cet égard, tenir compte de faits et manifestations contraires à la réserve que doivent observer ces candidats, il ne saurait, sans méconnaître le principe de l'égalité de l'accès de tous les Français aux emplois et fonctions publics, écarter de ladite liste un candidat en se fondant exclusivement sur ses opinions politiques; »

Mais la plus importante conséquence tient à l'application de ce principe aux usagers devant le service public. Un usager est rappelons le, si l’on doit faire un parallèle avec le droit civil, une sorte de client du service public. Mais avec d’autres conditions, d’autres devoirs, d’autres droits aussi.

Nous devons donc dans la suite de notre développement nous interroger sur ce qu’induit cette notion d’égalité et son application. La notion d’égalité implique-t-elle un égalitarisme ? Et existe-t-il un régime concret du principe d’égalité dans le service public ?

C’est donc pourquoi nous commencerons par énoncer le fait que ce principe d’égalité est un des piliers du fonctionnement des services publics (I). Mais qu’il est loin d’être évident de dégager un principe général d’application de ce critère (II).


I) Le principe d’égalité régit le fonctionnement des services publics

Ce principe énoncé il convient de remarquer que dans ce cas des usagers similaires reçoivent une réponse similaire (A). Et qu’a contrario certains usagers peuvent par exception recevoir des traitements différents de la part du service public (B).


A) Tout les usagers se trouvant placés dans une situation identique doivent être régit par les mêmes règles

Le principe de l’égalité des usagers devant le service public a un double statut. En effet la juridiction administrative l’a consacré comme principe général du droit, lors de l’arrêt de section Société des concerts du conservatoire, du 9 Mars 1951. Ainsi il s’appliquerait à l’ensemble des actes administratifs produit par tous les acteurs du service public.
Mais dans le même temps le Conseil Constitutionnel dans sa jurisprudence l’a élevé au rang de principe constitutionnel. En effet il s’est appuyé sur le principe d’égalité devant la loi dont il serait une déclinaison, écrit dans la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen et le préambule de la constitution de 1948 pour étendre son application aux actes administratifs. Petit rappel annexe les deux textes cités sont inscrits dans le Bloc de constitutionnalité ayant valeur constitutionnelle.

La conception classique de ce principe, l'égalité formelle, vient à considérer que tout individu placé dans une même situation doit être traité de manière identique. Chaque service public devra donc qualifier les individus de manière objective et interdire tout favoritisme lors de

Ce double principe conduit la juridiction administrative à en faire une application riche et variée. Il serait inutile d’en faire un catalogue à la Prévert. Mais néanmoins il convient de préciser que certains arrêts induisent d’autres conséquences. Dans l’arrêt du 16 juin 1967 Ville d’Elbeuf, le Conseil refuse la discrimination faite par la ville. C’est aussi le résultat d’une neutralité demandée à l’Etat comme nous le verrons ensuite dans notre exposé. De même la décision du Tribunal administratif de Châlons-en-champagne, Valensi qui date du 28 janvier 1999 et qui censure une délibération d’un conseil municipal est significatif. En effet dans le règlement du Marathon que la ville de Reims avait rédigé il était question de ne rémunérer que les coureurs de nationalité française. Le refus d’une telle discrimination est aussi une réponse aux municipalités détenues par le Front National qui avait imposé un critère de préférence nationale dans leurs aides ou tarifs.

Néanmoins il convient de dire qu’en l’absence de similarité entre deux usagers la situation s’avère différente. Car l’égalité ne joue qu’entre des situations comparables.


B) L'absence d'interdiction de traitements différents selon les usagers

Vu l'interprétation souple que donne la juridiction administrative de ce critère il est clair désormais qu’il ne s’agit nullement d’un égalitarisme à tout crin. En effet si deux usagers sont placés dans des situations différentes les autorités administratives, établissement publics et autres acteurs du service public peuvent y répondre par des solutions différentes. C’est l’arrêt de section du 10 Mai 1974 Denoyez et Chorques qui l’a symbolisé. Nous pouvons donc nous interroger sur le point de savoir si cette interprétation souple ne signifierait pas clairement que la notion ne serait pas l’égalité mais l’équité. C’est d’autant plus probable que c’est aussi la notion la plus couramment utilisée en matière de droit administratif, par rapport à l’égalité. En tout cas sur ce point la jurisprudence la plus abondante s’avère être celle sur les tarifications adoptées par les municipalités pour leurs services locaux. Depuis les arrêts de section du 29 décembre 1999 Commune de Gennevilliers et Commune de Nanterre, les collectivités publiques peuvent moduler les tarifs de l’ensemble des services publics locaux administratifs et facultatifs en fonction du revenu des usagers.

Mais il ne faut pas pour autant croire que c’est une obligation imposée aux acteurs du service public. En effet il ne s’agit que d’une faculté offerte, face à des situations différentes le service public peut répondre par des régimes identiques. Le Commissaire du gouvernement Jean-Claude Bonichot l’exposait clairement dans ses conclusions sur l’arrêt d’Assemblée société Baxter du 28 Mars 1997.

Le second critère qui permet qu’il existe une certaine discrimination entre l’usager est le critère massue des motifs d’intérêt général. Mais il s’avère que très souvent ce critère se limite à être subsidiaire. Dans ses conclusions dans les arrêts Commune de Nanterre et Commune de Gennevilliers déjà cités, le Commissaire du Gouvernement Jacques-Henri Stahl énonçait : « il apparaît presque subsidiaire dans la jurisprudence qui examine toujours en premier lieu si le traitement différent ne peut pas se justifier par la différence de situation. »
Néanmoins il existe des arrêts qui ont utilisé ce critère. Mais il s’avère que c’est souvent pour rejeter l’existence de la discrimination : CE Section 24 avril 1964 Société anonyme de livraisons industrielles et commerciales et CE 7 octobre 1988 Fédération autonome des transports.

Désormais nous savons donc que le critère de l’égalité ou de l’équité selon l'interprétation qui en découle à une signification plutôt souple. Mais alors dans son application concrète il y a-t-il un régime spécifique ou une unité globale ?


II) L’application du critère d’égalité conduit à des conséquences complexes et variées

Ceci est principalement dû au fait que ce critère s’applique de manière totalement subjective (A) et qu’elle induit des critères vastes, variés et variables (B).


A) La subjectivité de l’application du critère d’égalité et l'égalité matérielle

Il est logique et évident que la subjectivité et la souplesse dans une application s’avère forcément contraire à une certaine cohésion d’ensemble et à une unité globale. La profusion de la jurisprudence municipale dont nous avons parlé plus haut en est l’un des nombreux exemples. D’autant que dans cette application le juge fait état d’un esprit de création prétorienne vaste. En effet le droit administratif est on le sait principalement jurisprudentiel mais c’est encore plus vrai dans le cadre de l’application du critère d’égalité. D’autant que pour déterminer les discriminations possibles ou non le juge agit à contrario en cherchant à voir où il y aurait des situations différentes.

Nous avons donc face à la variété des situations des réponses souvent divergentes voire mêmes opposées. Dans le célèbre arrêt Denoyez et Chorques par exemple, le Conseil d’Etat avait refusé de reconnaître que la qualité de contribuable local constituait une différence de situation appréciable par rapport aux usagers. Cependant une loi du 12 juillet 1979 a au contraire consenti pour l’ensemble des bacs et ponts à péage un tarif préférentiel pour les usagers ayant leur domicile dans le ou les départements concernés. Le Conseil Constitutionnel a en l'occurrence estimé que la qualité de contribuable local s'accommodait de ce tarif préférentiel.
Le Conseil d’Etat vérifie aussi s’il n’y a pas de disproportion manifeste entre la différence de traitement et la différence de situation. Dans l’arrêt de Section du Conseil d’Etat Madame Duvignères du 18 décembre 2002 il était ainsi question d’une différence de traitement manifestement disproportionnée pour le bénéfice de l’aide juridictionnelle.
Ensuite dans ces conclusions dont nous avons déjà parler le Commissaire du gouvernement Bonichot signalait un élément intéressant : « le système fiscal français, comme tout les systèmes fiscaux est fait de régimes juxtaposés, de différence de situation, de réglementations discriminatoires et volontairement discriminatoires. ». Certes il s’agissait du cas particulier du domaine fiscal mais il explique aussi parfaitement la difficulté de l’application objective du critère d’égalité de l’usager du service public.
Enfin s’agissant des services publics communaux dont nous avons déjà plusieurs fois parlé, le Conseil d’Etat a fait application du principe d’égalité en fonction aussi bien de différences de situation objectives que de la finalité sociale plus ou moins accentuée du service. Il s’agit bien de la preuve d’une interprétation totalement subjective de ce critère ce qui ne manque pas de conduire à des divergences et des oppositions.

Mais parfois ce critère est selon les opinions encore plus dénaturé ou interprêté de manière différente.
En effet selon une certaine théorie on peut considérer que le critère de l'égalité justifie seulement une égalité matérielle. Ainsi une rupture de l'égalité des droits seraient justifiable afin de parvenir à une égalité de traitement. Dans son rapport de 1996 sur l'égalité le Conseil d'Etat justifiait ainsi les facilités offertent aux lycéens venant de Zone d'éducation prioritaire pour entrer à Sciences Po. Ainsi le Conseil d'Etat admettrait des discriminations positives pour le recrutement d'agents, pour bénéficier de certaines prestations. Elles ne doivent pas pour autant reposer sur un disctinction prohibée par la Constitution. Ains la question de la parité et des quotas par sexe s'avère nettement discutée. Le législateur considère que la parité est impossible sauf si le métier, la fonction l'exige.


B) Des critères vastes, variés et variables découlent du critère d’égalité

Dans son arrêt de 1986 « Liberté de communication » le Conseil Constitutionnel considérait que le critère de neutralité était le « corollaire du principe d’égalité. » En effet si tout les usagers sont placés sur un même plan d’égalité il s’avère que le service public se doit dans ce cas de respecter une certaine neutralité vis à vis d’eux. La neutralité interdit que le service public soit assuré de manière différente selon les convictions du personnel ou des usagers. De ce point de vue elle ne présente donc pas d’automonie par rapport à l’égalité. Cette conception de la neutralité est rappelé par le Conseil d’Etat à l’égard des agents qui ne doivent pas avantager ou pénaliser pour des raisons notamment politiques, religieuses ou raciales tel ou tel usager : CE 3 Mai 1950 Demoiselle Jamet. Néanmoins certains auteurs comme le professeur J.-F. Lachaume comprenne cette notion de manière spécifique.

Il s’agirait de prendre en compte cette notion dans un soucis de liberté et non d’égalité, à prendre en considération l’opinion pour établir des traitements différenciés. Une telle conception s’exprime parfaitement sur le terrain de la laïcité, la neutralité religieuse. La laïcité accepterait donc les différences pour par exemple la question des signes religieux dans les écoles (CE Avis du 27 Novembre 1989), on accepterait que les élèves puissent exprimer leurs convictions religieuses. Cependant cette exercice peut s’avérer limitée par des décisions administratives : circulaires Jospin de 1989 et Bayrou de 1994.
La loi du 15 Mars 2004 serait donc une limite plus radicale et claire par le refus de tout signe ostentatoire dans l’enceinte de l’établissement. Ostentatoire, s'opposant alors à discret. Il suffirait donc que les signes soient facilement visibles pour qu'ils soient interdits. Là loi vise ici les foulars islamiques, les turbans sikhs ou les kippas ou les croix de grandes tailles.
Cette question est on ne peut plus délicate car en France comme dans beaucoup de pays la question religieuse fait rapidement débat. Il est donc difficile ne pas se trouver rapidement en porte à faux.

Mais la neutralité ne peut se limiter à la notion de laïcité. Sont aussi importantes celle de neturalité politique et de neutralité économique. Ainsi les la publicité est particulièrement interdite et sauf cas des professeurs d'université les agents se doivent de ne pas manifester ostensiblement leur opinion.

Toujours est-il que le comportement des agents et des usagers est regardé à la loupe. Ainsi la photo du chef de l'Etat ne doit se trouver que si elle est nécessaire (commissariat, mairie,...) et dans les lieux approppriés. Les règlements intérieurs se doivent d'être compatibles avec le fonctionnement normal du service. Les cantines scolaires peuvent proposer des menus sans porc mais ne peuvent pour cela se fonder sur la Religion. L'administration peut décider de tenir compte des opinions religieuses en ne faisant pas d'examens le samedi ou le vendredi mais n'est pas obligé de le faire. Et surtout cela ne doit pas être au détriment d'un groupe par rapport à un autre. Enfin on pourra exclure une personne qui refuser de respecter les règles du service dès l'instant qu'il en trouble son fonctionnement.

Enfin la panacée de l’égalitarisme cette fois-ci serait-elle la parité ? En effet dans ce cas là, les autorités administratives, la loi et maintenant la Constitution imposent l’égalité homme / femme, la stricte égalité en politique, sur le plan des salaires, devant les services publics.


Derrière la volonté honnête et louable d’assurer un traitement équitable entre les deux sexes se profilerait-il pas une imposition des quotas pour toutes les catégories non représentées ?


Ainsi la notion de minorité visible et de discrimination positive pourrait mettre en doute celle plus importance d’égalité républicaine. A vouloir rendre tout le monde égal on imposerait ainsi une préférence pour certain


Hio-Tin-Vho
La plume plus forte que l'épée



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